夯实基础 补齐短板 助推乡村振兴发展
——对泸州市实施乡村振兴战略的对策思考
中共泸州市委常委、泸州市委农村工作委员会主任 张文军
党的十九大提出的实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手，对打好脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有重大而深远的意义。在泸州这样一个经济欠发达、基础设施落后、贫困人口多的地区实施好乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，是当前和今后较长时期“三农”工作的首要任务。
一、泸州农业农村发展现状
党的十八大以来，我市围绕“决胜全面小康，建成区域中心”目标，紧紧扭住脱贫攻坚和农业供给侧结构性改革这两个重点难点问题，以农民增收脱贫为核心，持续深化农村改革，奋力建设现代农业强市，全市农村经济社会发展取得了显著成效。
一是农业农村经济持续平稳发展。2012—2017年，全市农林牧渔及服务业增加值由143.6亿元增长到186.2亿元，年均增长4.1%；全市农民人均可支配收入由8115元增长到13670元，年均增长10.99%。2017年，全市农民人均可支配收入总量列全省第十位。
二是农业供给侧结构性改革加快推进。成功创建国家现代农业示范区，建成农业示范园区30个，其中4个园区列入全国农村创业创新园区。精品水果、绿色蔬菜、特色经作、现代养殖业等八大特色优势产业加快发展。全市优质稻面积稳定在180万亩，酿酒高粱面积达62.46万亩，优质蔬菜种植面积120万亩，名优水果面积稳定在105万亩，竹林面积378万亩，茶叶面积达41.5万亩，中药材种植面积达5.77万亩；年出栏生猪334.12万头、肉牛8.01万头。粮食总产量达206.1万吨，实现“六连增”。新产业新业态蓬勃发展，新型农业经营主体加速发展，市级以上重点农业产业化龙头企业达315家，农民合作社达4165个，家庭农场达2107个。全市累计认证“三品一标”农产品219个，市级农业著名商标21个。泸州桂圆、江之阳蔬菜直销港澳，合江真龙柚、赤水河甜橙远销加拿大。
三是农村基础设施和公共服务显著改善。农村教育、医疗、文化、卫生等社会事业快速发展，农村水、电、路、房和信息化建设全面提速。2017年，全市农村集中式供水率达87.5%。农村公路总里程达12461千米，建制村公路通达率和乡（镇）通畅率均达到100%；96.8%的村通宽带互联网；92.5%的村安装了有线电视；建成乡（镇）综合文化站123个，村文化室1346个；79%的村实施了农网改造；城乡基本医疗和养老保险制度整合并轨，农村居民养老保险参保率达95.9%、医保参保率达98%；农村低保实现应保尽保。
四是脱贫攻坚取得阶段性成效。2014—2017年，全市总计精准脱贫30.6万人，全部达到“一超六有”标准；精准退出贫困村224个，全部达到“一低五有”标准；合江县顺利通过省级摘帽验收，“一低三有”目标全面实现。全市贫困发生率从11.2%下降至2.5%。贫困地区面貌发生深刻变化，叙古高速、叙宜高速等扶贫大动脉相继建成，贫困村农网改造全面完成，农村饮用水条件进一步改善，贫困地区公共服务水平进一步提升。
二、存在的主要问题
尽管近几年我市农村经济社会发展取得了显著成效，但基础差、底子薄、发展滞后的状况仍然没有得到根本改变，还面临不少困难和问题。
（一）脱贫攻坚任务艰巨
截至2017年年底，全市尚有90801名建档立卡贫困人口未脱贫，100个贫困村未退出，古蔺、叙永两个国家贫困县未摘帽。特别是因病致贫人口、贫困残疾人、贫困老人等群体脱贫难度大。同时已脱贫对象脱贫成果巩固难，产业“造血”功能支撑不够。
（二）农民持续增收乏力
一方面，农业农村经济增长速度逐年放缓，由2012年的4.9%下降到2017年的4%；另一方面，农民增收渠道少，增长乏力，主要靠工资性收入和经营性收入，其中工资性收入多年占农民收入的近50%。近几年由于受经济大环境、主导产业支撑不够等影响，农民工资性和经营性收入增速缓慢。2014—2017年全市农民工资性收入增速由10.4%下降到7.59%，经营性收入增速由7.2%上升到9.75%，增长较缓。
（三）现代农业发展水平不高
一是特色农业产业基地规模小，设施不配套，标准化水平低。虽然全市精品果业、绿色蔬菜、特色经作、高效林竹、现代养殖等产业都具有一定规模和产量，但是集中连片上千亩、基础设施配套、标准化水平较高的基地很少。如古蔺叙永的甜橙产业，总面积已近20万亩，分散在两县的近10个乡（镇），集中连片上千亩的果园少，标准化水平低，产品质量参差不齐。又如，全市林竹产业面积已达378万亩，但由于林区道路薄弱，交通不便，采伐成本增加，资源变现难。二是农产品加工业发展不均衡。农产品保鲜、贮运、烘干、冷链物流等设施落后，除白酒酿造外，全市大宗农产品加工转化率不足20%，畜禽加工转化率仅有3%～4%。比如2017年全市蔬菜产量已达280万吨、桂圆产量7万吨，除少数加工外，大部分鲜销，集中上市，供大于求，时有烂市情况发生。三是缺少知名品牌带动。全市除泸州老窖、古蔺郎酒有较高知名度外，无农业区域性公用品牌，注册的200余个农产品品牌，呈现多、乱、杂、小的特点，市场知名度低。四是新型经营主体示范带动力不强。全市国家级农业产业化龙头企业仅泸州老窖1家，全市50%的专合组织名存实亡，70%的新型农业经营主体实力不强，真正与农民利益联结紧密的不足30%。
（四）农村基础设施欠账较多
交通方面，全市70%的乡（镇）缺少交通大动脉、干道等高等级公路，特别是叙永、古蔺两个贫困县道路标准低，通村公路多为4.5米宽、通社公路多为3.5米宽且部分未硬化、断头路多，未形成路网，通行能力低。水利方面，全市无大型水利工程支撑，中小型水利工程支撑不足。截止目前，尚有187座病险水库待整治，2.6万建档立卡贫困人口饮水不安全问题待解决，30%的农田灌溉缺乏有效的节水灌溉设施。电力供应方面，全市尚有283个村未实施第二轮农网改造，电压不稳、负荷差，群众用电质量和安全得不到保障。
（五）农村公共服务社会事业短板明显
教育方面，普遍存在农村学校校舍陈旧、教育装备差缺、师资力量薄弱、聘请临代教师等问题。叙永县近几年招录的近600名教师中，非师范专业的占了较大比例。古蔺县龙山镇向田村小有6个班级，实有公办教师5人，临代教师3人；龙山镇双河村白沙小学6个班级，实有公办教师4人，县聘教师2人，临代教师2人。医疗卫生方面，医疗设备陈旧、医务人员不足、医疗水平低。古蔺县乡（镇）卫生院在编在岗人业人员702人，其中执业医师187人，不到24%。椒园镇卫生院反映，现仅配有一台陈旧的DR机，无彩超等设备；江门镇卫生院新建的医技大楼，无钱配设备。医保缴费标准高报销比例低。医保缴费从开始时的10元/人提高到现在的180元/人和360元/人两个档次，但报销比例多年不变，在县（区）域外过低。据调查，西南医科大学附属医院综合报销比例约30%，市外、省外医院综合报销比率不到20%。公共文化服务方面，乡（镇）文化站无独立机构，乡（镇）、村均无专业、专职文化干部，导致乡（镇）文化站、村文化室免费开放流于形式，疏于管理。养老方面，养老设施严重不足，养老保险标准低。全市现有农村老年人19.2万，仅有农村互助养老幸福院298所；基础养老金发放标准仅75元/月，保障能力弱。
（六）“三农”人才匮乏
一是“三农”工作队伍严重不足。全市乡（镇）机关行政编制空编270名，乡（镇）卫生院空编939名，乡（镇）学校空编717名，乡（镇）农业技术推广服务中心空编111名，乡（镇）综合文化站（中心）空编21名。如古蔺县龙山镇双河村白沙小学现有教师编制9名，实际只有正式教师4名。二是农村本土人才匮乏。据不完全统计，目前全市农村实用人才和新型职业农民分别为13.12万人、7600人，分别仅占农民数的4%、2‰。三是农村党员干部队伍素质有待提高。农村党员干部队伍年龄老化、文化水平低、示范带头能力不强。古蔺县1170名村干部，平均年龄在45岁左右，高中占42.3%，初中占41.5%；叙永县、纳溪区35岁及以下的村干部分别仅占14.2%、19.97%，初中及以下文化分别占39%、33%。我们调查的叙永县摩尼镇旗燕村42名党员中，50岁以上党员占83%，村支书60岁，文书65岁。
三、原因分析
造成上述问题的原因，既有主观方面的，又有客观方面的，归纳起来，主要有：
（一）农业比较效益低
近年来，农资价格上涨、劳动力成本攀升、农产品价格低，农业比较效益低，“种十亩地不如打半年工”，导致青壮年劳动力大量外出务工，土地撂荒、乡村空心化现象日趋严重；导致城市工商资本不愿到乡村从事农业带领农民增收致富、改善农业农村生产生活条件。据估算，种一亩田的水稻(以单季稻作列)，产量约600千克，按120元/50千克计算，收入1440元；除去种子、农药、化肥、农膜成本350元及请人耕田、栽秧、打谷工钱550元左右，能余540元左右。
（二）农村工作条件艰苦、待遇低
乡村特别是边远乡村普遍存在交通条件差、医疗条件差、优质教育少，加上“上面千条线，下面一针牵”，事事都要由乡村一线去贯彻和落实，工作任务十分繁重，同时工资待遇又低，尤其是村干部人均待遇不足1500元/月，甚至有在乡村工作的年轻人连找对象都困难。由此导致很多大中专毕业生不愿到乡村工作，农村毕业的初高中毕业生不愿留在农村从事农业，乡村招引人才难，留住人才更难，支撑乡村振兴发展的“三农”人才越来越匮乏。2017年全市农村教师流失731人，农村医疗卫生人员流失267人；今年上半年全市事业单位招考中，叙永县乡（镇）卫生院因报名人数达不到开考比例，不得不取消14名临床医生及检验人员的招聘计划。
据不完全统计，全市在家从事农业生产的劳动力仅141.38万人，占农村劳动力总数的53%，特别是农村初高中毕业生，90%的外出务工；到农村流转农民土地从事种养殖业的业主不足3000人，投资上百万元的业主不足500人。谁来种地、谁来振兴乡村问题将更加凸显。
（三）工业反哺农业、城市支持农村的体制机制尚未建立
长期以来，我国工业和城市经济发展主要是以牺牲农业农村换来的，大量农业农村资源要素向城市和工业单向流动。虽然近几年国家实行“多予、少取、放活”的政策，加大了对农业农村的反哺投入力度，但“工业反哺农业、城市支持农村”的体制机制尚未根本建立，要素配置仍然重工业轻农业，基础设施和社会事业建设仍然重城市轻农村。如现行投资政策中，金融资本投资农业设置了较高门槛，而农民的房屋、土地承包权、牲畜、农作物又不能作为担保抵押物，难以获取金融资金。今年以来，全市通过保险保证发放贷款仅为240万元，通过支农融资发放贷款仅800万元。
（四）放松农业、忽视农村的思想不同程度的存在
由于农业对财政税收的贡献小（2017年仅占税收总额0.1%）、农业增加值在GDP中的占比小（2017年仅占11.5%）、目标考核农业农村分值很少、农业农村工作不易出成绩等因素的影响，部分地方放松农业、忽视农村的思想不同程度的存在，没有摆正“重中之重”的位置，没有把农业农村始终放在优先发展的角度去思考、去谋划、去落实，导致农业农村工作口头上说得多、扶持支持政策少、落地落实少。如2017年全市农林水事务一般公共预算支出56.67亿元，仅占全年一般公共预算支出的15.36%。
四、对策措施
乡村振兴是一个系统工程，涵盖了乡村经济、政治、文化、生态文明和党的建设方方面面；也是一个长期的历史性任务，时间跨度长、涉及面广、任务艰巨。我们必须进一步解放思想，转变观念，牢固树立农业农村优先发展的理念，坚持工业农业、城市农村一起抓，按照抓基础、补短板、求实效、看长远的要求，以开放的思维方式，瞄准目标，突出工作重点，不急于求成，有计划、分步骤地推进。当前，要全力实施好七大工程。
（一）全力实施脱贫攻坚工程，夯实乡村振兴基础
贫困问题没有解决，乡村谈何振兴？如期打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，是实施乡村振兴战略的前提和基础。一要坚持精准脱贫标准。始终聚焦“两不愁三保障”，以增收为主线，加大扶持力度，对无劳动力、无明白人、无稳定生活来源的特殊群体，要保障前置、优先兜底，确保不落一户一人。对贫困村脱贫，要抓好硬化路、文化室、卫生室等“刚性”项目建设和村级集体经济发展。对贫困县摘帽，要以户脱贫、村退出为基础，统筹实施“三有”项目建设，按标准实施。二要推进产业扶贫。要因地制宜发展特色产业，打造一批“贫困村+非贫困村”跨区域脱贫特色产业园，确保每个纳入发展生产一批的贫困人口都融入到产业链条之中。要创新产业扶贫模式，积极推进资产收益扶贫、飞地扶贫、扶贫车间等新模式，探索资金资产资源“三权”分离新路子。用好用活产业扶持基金，推广“扶贫再贷款+扶贫小额信贷”模式，提升金融信贷对产业扶贫的支撑。要强化电商扶贫，积极打造省级电商脱贫奔康示范县，推动贫困地区农产品便捷入市。同时做实就业扶贫。持续实施就业“春风行动”，开发公益性岗位，做好职业技能培训，提高劳务输出、就近就业和灵活就业的规模和质量。支持旅游扶贫示范区、示范村创建，以乡村旅游带动周边农民脱贫致富。三要狠抓项目攻坚。加快项目建设进度，做到“今年项目抓紧干、明年项目提前干”，力争在今年年底前将“县摘帽、村退出、户脱贫”的“刚性”项目基本实施完毕，为2019年实现整体脱贫打好基础。要加快推进农村扶贫公路建设，建成赤水河环线公路古蔺段，确保脱贫村通硬化路；全面完成贫困村农网改造、年度饮水安全巩固提升工程，切实解决2.6万名建档立卡贫困人口饮水困难问题，让群众用上优质电、喝上放心水；加快推进通信网络建设，确保实现“组组通”宽带。四要扎实抓好“回头看”“回头帮”。要落实区县主体责任，对已退出村、已脱贫户全面排查摸底，存在短板缺项的，立即落实“回头帮”对标补短措施，确保按当年脱贫标准同步达标；对虽已达标但脱贫尚不稳定的，要一户一策落实巩固提升措施，做到政策不减、帮扶不断，确保稳定脱贫。五要着力激发贫困人口内生动力。要把扶贫与扶志、扶智结合起来，深入开展感恩奋进教育。要树立脱贫一系列先进典型，让群众现身说法，用身边的人身边的事，引导群众克服等靠要思想，激发贫困群众内生动力。要不断改进帮扶方式，采取生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，将帮扶政策与贫困群众主动参与挂钩，打破“贫困均衡”模式，促进形成自强自立、争先脱贫的精神风貌，不断提升贫困群众自我发展能力。
（二）全力实施规划编制工程，强化规划引领作用
实施乡村振兴战略，必须坚持规划先行，强化规划引领作用。要坚持多规合一。既要体现空间布局，又要有时间进度安排；既要包括产业发展、乡村建设，又要涵盖基础设施、社会管理、生态文明、人居环境等内容，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。要科学把握未来乡村发展趋势，哪些村该保留、哪些村该整治、哪些村该缩减、哪些村该做大，都要科学论证，通过规划，体现差异化、个性化、特色化之美。当前要结合省上开展的“多规合一”乡村振兴规划编制试点，力争5月底前完成《泸州市乡村振兴战略规划》编制工作，积极争取合江县和古蔺县二郎镇、泸县云龙镇纳入省上规划编制试点单位，并以此范本，带动区县、乡（镇）做好规划编制工作。
（三）全力实施民生改善工程，加快补齐乡村振兴短板
当前城乡发展最大的不平衡，就是城乡基础设施、公共服务的不平衡。制约乡村振兴的最大短板就是农村基础设施、公共服务落后。一要统筹推进农村基础设施建设。坚持以路、水、电、气、讯“五通”为重点，加快推进城乡基础设施建设管理运营一体化，改善乡村基础条件，提升乡村生活品质。新规划建设一批骨干水利工程，加快纳溪区云回水库、古蔺县石梁子水库等一批在建骨干水利工程和灌区渠系配套建设，切实解决泸州工程性缺水问题；大力发展高效节水灌溉，加强农村缺水地区饮用水源和供水设施建设，提高安全饮水标准。要加快推进“四好农村路”建设，大力实施通乡油路、通村硬化路工程建设和农村公路养护管理。到2019年，江阳区、龙马潭区、纳溪区和泸县实现建制村通公交，合江县、叙永县和古蔺县实现建制村通客运。要加快农村第二轮农网改造进度，因地制宜推动沼气工程建设和天然气进农村，切实解决农村能源短缺问题。大力推进高标准农田建设，实施农田水渠、道路、堤坝等配套基础建设，提高农田抗旱、防洪、除涝能力，增强土地产出率。全面实施信息进村入户工程，推进“宽带乡村”“光网泸州”“无线泸州”建设，提高农村地区信息服务能力。二要切实提升农村公共服务水平。统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革，完善农村义务教育经费保障机制，加强农村校舍建设改造，统筹配置城乡师资，并向乡村倾斜，提升农村教育水平。完善农村卫生投入经费保障机制，加强设备设施配备，强化乡村卫生人才队伍建设，大力培养本土化人才。发展远程诊疗，提升基层医疗服务质量。推进基层综合性文化服务中心建设，实现乡村两级公共文化服务全覆盖，打造农村“十里文化圈”。增加农村文化供给总量，有计划地开展全民阅读、经典诵读、文化科技卫生“三下乡”、戏曲进乡村等群众性文化活动。探索推广农民文化理事会机制，推进民办文化机构发展。三要着力提高农村社会保障能力。完善农村养老、医疗保险制度，适时提高农村居民基础养老金标准，逐步扩大县域外医疗保险报销标准。
（四）全力实施现代农业提升工程，做大做强产业支撑
乡村振兴，产业兴旺是重点。一要突出农业特色产业基地建设。认真实施《泸州市现代农业发展规划2014--2025》，进一步优化“一带三区”现代农业发展布局，着力基础设施配套建设，提升精品果业、高效林竹、绿色蔬菜等八大特色农业产业标准化水平。继续推进董允坝等30个现代农业示范园区扩面提档，展示农业新技术新产品新模式。到2020年，争取建成万亩以上连片产业基地15个，全国一村一品和一乡一业专业村镇10个。二要强化农业品牌建设。大力实施“泸字号”知名品牌创建行动，强力推动品牌建设“五大工程”，把“泸字号”知名品牌打造成享誉全球和畅销全国的金字招牌。当前要重点抓好市级农业区域公共品牌和企业（产品）品牌的打造工作。三要大力发展农产品加工业。大力实施农产品加工业壮大行动，加快发展农产品原产地初加工，积极发展蔬菜、荔枝、甜橙、茶叶、林竹等特色农产品精深加工。争取到2020年，培育十亿级的农业加工重点企业2个以上。四要大力发展新产业新业态。实施一批新产业新业态培育工程和农村产业融合发展重点项目，加快发展农业+旅游、+康养、+文创、+电商等新业态，推动多种业态互相融合、多元发展。坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅、宜文则文，因地制宜推进“一村一品”“一乡一业”发展。五要加快推进绿色生产。落实“一控两减三基本”要求，实施化肥农药使用零增长行动计划，推广种养循环发展模式，推进农业清洁生产，发展绿色生态农业和绿色有机无公害农产品。
（五）全力实施幸福美丽新村建设工程，打造美丽宜居乡村
幸福美丽新村建设和“四好村”创建是实施乡村振兴战略的重要载体和抓手。一要全域推进幸福美丽新村建设。按照“四个好”和“业兴、家富、人和、村美”的要求，采取改造、保护、新建相结合的方式，推广“小规模、组团式、微田园、生态化”建设模式，加快建设一批具有特色优势的聚居点和幸福美丽新村。到2020年，力争全市基本实现幸福美丽新村全覆盖，全市70%的村建成省级“四好村”。二要全面实施“百镇建设行动”。以特色工业、商贸服务、旅游休闲镇为基础，深入推进产镇融合发展，促进宜业宜商宜居宜游环境建设，努力打造一批工业小镇、商贸小镇、文化小镇、旅游小镇、森林小镇等特色示范镇。三要大力实施农村环境整治。认真实施《农村人居环境整治三年行动方案》，探索完善乡村垃圾、污水、厕所运营管理体制机制，加强对镇村环境卫生治理经费保障，完善垃圾污水集中收集处理设施建设。争取到2020年，实现所有行政村垃圾处置100%、全面完成农村无害化卫生厕所改造；到2035年全部实现农村污水有效处理。
（六）全力实施农村改革工程，激发乡村发展活力
实施乡村振兴战略，必须强化“人地钱”等要素供给，打通各类要素留在农村、流向农村的制度通道。一要建立健全人才流向乡村的机制。要处理好“走出去”“留下来”和“引回来”的关系，大力实施“酒城人才新政”，认真落实市政府《关于人才助力脱贫攻坚和乡村振兴三年行动计划的意见》出台的一系列人才支持扶持政策，着力引进一批急需紧缺人才、支持一批返乡创业人才、互派一批优秀干部人才、遴选一批本土专业人才、培养一批乡村匠艺人才、建设一批智力帮扶平台，强化乡村振兴的人才支撑。二要深化农村土地制度和产权制度改革。建立健全土地要素城乡平等交换机制，盘活农业生产用地和建设用地，释放农村土地制度改革红利。深入推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点，拓宽乡村建设用地保障渠道。探索宅基地所有权、资格权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。允许区县、乡（镇）多渠道筹集资金，用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地和宅基地的补偿。三要健全“三农”投入保障制度。建立健全财政支农资金稳定投入机制，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。健全财政“三农”投入保障制度，调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例。推进农村“两权”抵押贷款试点，全面推广农村土地流转收益保证贷款业务。完善支持乡村基础设施投资政策，吸引和撬动各种资本参与乡村建设运营，探索重大农业项目PPP模式及特许经营、参股控股等方式。探索设立乡村振兴专项发展基金。支持县区政府将上级政府转贷的一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。建立完善各级融资担保体系，引导更多金融资源支持乡村振兴。完善市、县两级的农业政策性担保体系，支持农业政策性担保公司扩大规模和覆盖面。
（七）全力实施试点示范工程，探索乡村振兴泸州路径
实施乡村振兴战略，是新任务、新课题，必须试点先行，找准泸州实施乡村振兴战略的有效路径。一要抓紧启动“十镇百村”试点示范工作。区分平坝、丘陵、山区等类型，每个类别选择2—3个基础条件较好的乡（镇），每个乡（镇）选择10个村，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求各有侧重开展试点示范，探索不同类区乡村振兴模式和路径，以点带面推动乡村振兴战略实施。当前要重点抓好试点乡（镇）、村的规划编制工作。二要加大对试点示范的资金、政策支持。市、区县都要安排资金支持试点乡（镇）、村开展规划编制，整合项目资金支持试点乡（镇）、村搞好基础设施、公共服务、幸福美丽新村、产业基地等建设。鼓励试点乡（镇）积极探索破解“人地钱”难题的有效办法。三要健全组织指挥体系。分级建立以各级党委书记任组长的乡村振兴工作领导组，明确党政一把手第一责任人责任，形成市、县区、乡（镇）、村四级书记抓乡村振兴的领导责任体系。建立党委农村工作综合部门牵头，涉农部门各司其职，协同配合，共建共管的工作推进体系。