以人为本均衡权益统筹推进 努力探索山区特色户籍改革新路径 ——利州区户籍制度改革的实践与启示

中共广元市利州区区委书记赵文峤

推进户籍制度改革，是统筹城乡综合配套改革、加快推进城乡一体化的重要内容。近年来，利州区围绕“一个目标、两大机制、三项改革”积极推进一元化户籍制度改革，重点做好配套改革的文章，突出保障民生、民权，不断提高城乡一体化水平。认真总结利州区户籍制度改革的实践经验，不仅对广元城乡统筹发展的顺利推进具有重大现实意义，而且对盆周山区户籍制度改革也具有重要借鉴意义。

一、统筹构建户籍制度及其配套改革的总体框架

利州区户籍改革是在统筹城乡发展背景下提出来的，因此与以前历次改革相比有显著不同。首先是涉及的改革政策调整范围不同。以往户籍制度改革仅仅是涉及户口政策的调整；本次户籍制度改革是一次真正意义上的统筹配套的综合性改革，涉及政府民生工程的各个方面。第二是涉及的改革惠及对象不同。以往户籍制度改革所涉及的对象主要是增加户籍常住人口，本次户籍制度改革工作中，跳出了“户籍制度改革就是增加城市人口”这一传统思维模式，着眼于如何加大投入，努力实现城镇常住人口均衡化公共服务和公平化社会保障的目标。第三是涉及的改革目标指向不同。以往户籍改革的主要措施仅仅是取消“农转非”计划指标和降低城市户口迁移和落户的门槛等。而此次改革中所涉及的完全放开人口迁移限制的政策条款，为利州区农村居民就地就近转为城镇居民打开了通道，为实现以“人的城镇化”为核心的新型城镇化建设奠定了基础。第四是涉及的改革措施的配套组合不同。与以往的户籍制度改革不同，本次户籍改革工作除了进一步调整户口迁移、落户政策，进一步降低落户门槛外，改革措施的配套组合也是以往所没有涉及的。

利州区推进户籍制度改革，总体框架是“围绕一个目标，构建两大机制，推进三项改革”，可简称为“123”模式。“一个目标”即以人为本，自由迁徙，公平待遇；“两大机制”即统筹协调机制，成本分担机制；“三项改革”即户籍登记迁移制度改革，社会福利和保障制度改革，农村产权制度改革。

目标是根本，机制是手段，改革是重点。利州区全面把握户籍制度改革的综合性、系统性和复杂性，以户籍登记迁移制度改革为主线，联动推进社会福利和保障制度改革以及农村土地管理制度改革。户籍登记迁移制度是利州区户籍制度改革的基本制度内容，改革的重点是逐步建立以居民常住地为户籍登记标准，全面放开户籍准入条件，使城镇非户籍常住人口完成居住地市民化身份的转变。社会福利和保障制度是利州区户籍制度改革的核心制度内容，改革的重点是将户籍与附加利益进行有效剥离，推进教育、就业、社会保障等社会领域自身改革，形成不以户籍为管理依据的社会管理体制。农村产权制度改革是利州区户籍制度改革的关键环节，改革的重点是明确农民的财产权，建立转移人口农村土地流转机制，加快推进农业转移人口市民化进程。

利州区紧紧围绕三大改革，构建户籍制度改革的两大工作推进机制，即构建户籍制度改革的统筹协调机制、成本分担机制，为推进户籍制度改革和加快城镇化进程提供组织保障和资金保障。

二、利州区户籍制度改革的主要内容

户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“名”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“实”。户籍制度改革必须以人为本、标本兼治、缩小城乡差距，实现“名符其实”，其目标不是实现身份称谓的简单改变，而是剥离现行户籍粘附的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现公民身份和权利的平等。

（一）推进户籍登记迁移制度改革

利州区在前期调研论证以及借鉴先行地区经验的基础上，推出了一系列创新举措。一是建立统一的城乡户籍管理制度。全域取消农业和非农业户口划分，统一登记为利州区居民户口，形成一元化户籍制度改革的总体框架。二是推行流动人口居住证制度。未在利州区内常住居住地落户的居民和未在利州区入户的区外人员，推行流动人口居住证制度，在居住地登记办理《居住证》，享受与居住地居民同等的公共服务，强化实有人口管理。三是完善公民信息管理系统。建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险以及个人医疗健康等信息于一体的公民信息管理系统。该系统将充分整合人口信息平台、智能式身份证、社会信用体系等资源，户籍制度本身也将会由过去单纯的管理手段向服务为主、管理为辅的手段转变。

利州区户籍一元化改革具有“身份一次转变、政策分步衔接、就地融入城市、后续政策跟进”四大特点：即户籍一元化改革打破了“农转非”概念，直接将现有的农业和非农户口全部转为居民户口，实现身份统一；转户居民可根据自身实际，在5年内按照“就高不就低，自由选择，不重复享受”原则，自由选择城镇和农村不同政策待遇，确保平稳过渡；转户居民仍维持原有管理模式，可就地落户，由“城市居住者”变为“城市主人”。

（二）推进与户籍相关的社会福利制度改革

要实现户籍制度改革预期目标，必须重构社会福利和保障体系，建立常住人口城镇公共服务获取新机制。利州区作为全省统筹城乡综合配套改革的试验县区，近年来一直在教育、医疗、住房保障等方面扎实打基础，逐步推进城乡一体化，并基本实现了城乡居民基本公共服务和福利待遇的均衡，为顺利推进户籍制度改革奠定了坚实基础。

一是优化城乡教育资源配置。创新教育发展思路，促进教育内涵均衡发展，着力解决城乡教育资源分配不均问题，从起点上维护城乡居民公平的社会权利。依托东城实验学校、大东英才学校、北街小学等7所发展基础好、群众认可度高、教学质量优的学校组建7个“名校教育集团”，共吸纳13所薄弱学校为成员。通过强校带动弱校发展，基本实现了优质教育全域覆盖。

二是构建城乡统一就业服务体系。利州区坚持将促进就业与服务发展相结合、扩大就业与保障民生相结合，以细化政策扶持、优化平台建设、深化全民创业为整个就业工作的有力抓手，分步骤、系统化推进城乡一体，普惠共享，管理高效的公共就业服务体系建设，突出抓好重点群体和困难群体就业，努力构建城乡居民人人就业，个个乐业的生动格局。全区每年提供就业岗位万个以上，解决本地劳动力就业万人以上，城镇登记失业率和农村调查失业率均控制在4%以内。

三是缩小城乡医疗保险差距。通过实施畅通制度流动通道、科学设计保障模式以及整合医疗保险制度等措施，构建“三项基本制度+大病统筹+医疗救助”的制度模式，积极探索将三项制度逐步整合为统一的基本医疗保险制度。2013年2月，利州区率先在龙潭乡实施城镇居民基本医疗保险试点工作，在全乡18个村（社区）推行医疗保障双轨制运行，让拥有龙潭户籍的每位群众都能享有同城镇居民一样的医疗保障。四是完善城乡社会保险制度。近年来，利州区以实现全民社会保障为目标，按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，积极完善农村社会保障制度，大力提高农村社会保障水平，加快推进城乡社会保障制度一体化建设。2011年利州区即被纳入新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险国家级试点县（区）。利州区率先构建起城乡一体化的社会保障体系，为推进户籍制度改革提供了核心保障。五是加快保障性住房建设。近年来，利州区从完善住房建设政策体系、推动农村住房改造建设、加大保障住房建设力度和促进商品房市场健康发展等方面入手，全力构筑城乡一体化住房保障体系。利州区在全市率先将进城务工农民纳入公共租赁住房保障范围并推进公租房、廉租房并轨工作，2013年为2196户廉租住户发放补贴383万元。

（三）推进与户籍制度相关的农村产权制度改革

城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，农村产权制度改革滞后也削弱了农民进城落户的能力。为此，利州区加快推进与户籍制度相关的农村产权制度改革。

一是“确实权，颁铁证”。按照“应确尽确”的原则，把明确农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村房屋所有权、集体林权等“七权”作为基础和前提，使农村承包地、林地、宅基地等的使用权能在银行质押、抵押贷款，能实现有序流转和有偿退出，使农民的权益从源头上得到保障。

二是抓好土地流转。依托区、乡、村三级土地流转服务机构，制定流转指导价，引导和规范农民及农村集体经济组织在“依法、有偿、自愿”前提下流转土地。进城后自愿退出承包地的农村居民，按土地流转指导价格及第二轮土地承包期剩余年限给予退地补偿，由农村集体经济组织负责，将收回耕地以农业大户承包、引进业主承包等方式筹集和发放农村耕地退出补偿金。三是宅基地退出补偿。积极探索集体建设用地（含宅基地）的上市流转机制，对农民在依法批准的宅基地上修建的房屋，依法确权的集体建设用地可通过补缴土地出让金的办法上市流转。积极鼓励农民宅基地退出，探索农户宅基地换聚居点住房机制，当地集体经济组织参照集体土地征收中地面附着物补偿标准给予农户个人补偿。

三、利州区户籍制度改革的推进机制

（一）加强对户籍制度改革的总体规划和统筹协调
户籍制度改革涉及面广、政策性强、工作量大，涉及到社会保障、住房、教育、医疗、民主管理等方方面面的问题，必须科学规划、统筹推进。利州区户籍改革打破“就户籍改户籍”模式，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、发展与稳定、人与自然的关系。在方法上，兼顾当前与长远，对政策进行系统化设计，制定了《推进城乡一体化户籍制度改革的意见》和农村土地退出和利用、户口迁移、社会保障三个核心办法，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的政策，形成了配套的制度体系，以实现城乡制度之间的有效衔接，保证农民进城的平稳过渡。在制度体系设计中，坚持通盘考虑，突出综合配套，从土地、住房到保险等，制度严密，环环相扣。

在工作推进上，由区统筹委负责户籍制度改革工作，明确户籍制度改革的总体思路和目标，应遵循的基本原则，制定户籍改革短期和中长期规划，使改革循序渐进、有条不紊地进行。各有关单位在区统筹城乡综合配套改革领导小组的统一领导下，切实抓好有关户籍制度改革各项政策措施和工作部署的落实，及时研究和协调解决工作中遇到的问题。公安、发改、财政、建设、人力资源和社会保障、教育、计划生育、民政、农业、国土资源等部门各尽其责，密切配合，形成合力，整体推进，充分发挥职能作用，及时调整出台配套政策措施，确保户籍制度改革顺利进行。各乡镇、街道按照有关户籍制度改革的政策要求和统一部署，统筹规划、扎实推进，在基本户籍制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施。

（二）建立健全户籍制度改革的成本分担机制

户籍制度改革目标的最终实现除了需要进行相关制度创新，逐步消除体制机制障碍外，还需要加大相关投入，解决户籍制度改革过程中的基本权利保障和城市公共服务供给的资金需要，即需要承担户籍制度改革的公共成本。对此，利州区进行了审慎的测算和评估。一是养老和医疗保险。养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险不会新增财政负担。二是住房保障。建立宅基地有偿退出机制，同时合理运用土地增减挂钩政策，可以获得更多建设用地指标，政府不但不会新增财政投入，还可通过建设用地拍卖获取更多的城市建设资金。三是教育。在不改变农村学校、城市学校代码的情况下，中央、省教育财政转移支付（两免一补）和项目设置不会受到影响。在实行户籍自由迁徙制度后，可能对现有的教育资源产生影响，但通过优化教育资源布局可以解决。四是就业保障。从2014年1月1日起，用人单位招用的农民工统一按照城镇职工的缴费比例缴纳失业保险费。农民工失业后享受与城镇职工一样的失业保险待遇，该政策5年内有效。也就意味着已经全面实现城乡统筹。利州区现阶段两权都没有的农村适龄劳动人口约11000人（不含盘龙镇），按现在城市4%的失业率测算，约增加财政投入395万元。因此，预计这次户籍制度改革需财政启动资金5200万元左右，这对财政总收入已达7亿多元的利州区而言，通过努力完全有把握实现目标。

四、几点启示

1.以人为本是推进户籍制度改革的正确方向。城乡一体化的核心是“人”的一体化。利州区户籍制度改革的出发点和落脚点，就是解决人的公平待遇和可持续发展问题，是为了让人们生活更美好，因此，整个改革设计始终坚持以人为本的科学发展，不仅追求发展方式的转变，也解决好发展型民生。在改革体系的设计上，不管是配套改革还是城乡居民基本权利，都是以维护人的权益、保障人的发展为重点，投入真金白银让农民顺利实现身份平等。利州区2013年实施的就业、教育助学、社会保障、医疗卫生等民生工程，总投入达7.8亿元。利州区的户籍改革充分体现了以民生为导向的发展道路，解答了如何发展、靠谁发展、发展成果由谁共享的问题，从体制机制上确立了民生导向的统筹发展之路，为推进城镇化健康发展、实现城乡全面小康提供保障。

2.农民主体是推进户籍制度改革的主要动力。利州区的户籍制度改革，以农民自愿为前提，以农民为主体，充分尊重农民选择，坚持自愿、有偿原则，把权利交给农民，是充分调动和发挥农民群众的积极性、主动性和创造性的实践。利州区把农民利益摆在第一位，在推进户籍制度改革过程中，坚决防止损害农民利益，确保农民带着尊严进城，带着财富进城。在整个制度设计上，利州区市始终坚持以农民为主体，站在农民的角度考虑，真正激发了农民参与改革热情，促进了户籍改革工作顺利推进。

3.综合配套是推进户籍制度改革的重要保障。改革原有户籍制度，牵一发而动全身，需要建立全面配套的支撑保障机制，既要保障农村居民既得利益，又要防止出现新的社会矛盾，只有这样，才能逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合。户籍制度改革相关配套机制除了建立农村产权处置机制外，还包括建立住房保障、养老保险、医疗保险、社会救助和福利服务、就业保障、培训、教育、卫生服务以及计划生育等方面的保障机制。