努力释放统筹城乡改革红利

自贡市人民政府副市长 杨征宇

从2007年开始，作为四川省首批统筹城乡综合配套改革试点市，自贡市抓住先行先试机遇，坚持“一活二变三化”基本路径，以做活机制、做强产业、做大城镇、做美农村为基本要求，扎实推进五大工程，推进五个统筹，努力释放统筹城乡改革红利，走出了一条符合自贡实际的改革发展之路。

一、实施全域规划先导工程，推进城乡规划统筹

注重城乡一张图，以产城（村）相融为基础，以多规衔接为原则，以严格规划管控为手段，充分发挥规划的先导作用。

（一）构建新型城镇规划布局。按照“一主两副多基点”城镇格局，构建“1+2+9+23+N”梯次鲜明、功能互补的现代城镇体系。按照产业形态、居住形态、文化形态、自然生态“四态一体、共融发展”理念，连片规划农民四级居住形态。规划提出2020年全市城镇化水平达到57%以上，基本建成1个特大城市、2个大城市、9个小城市、23个特色小城镇、上百个新农村综合体、若干新村聚居点和新农家大院。目前编制完成2011～2030城市总体规划，中心城区于2012年迈入“双百”特大城市，范围扩展到150平方公里，完成全市960个村庄规划和新村建设规划，实现集镇规划全覆盖，新村规划基本覆盖。

（二）构建新型产业规划布局。工业上，规划“一带一核多园”布局；农业上，规划“七区四园五基地”布局；商贸上，构建以“两城两园五区”为主的区域商贸物流中心和高端服务业聚集中心布局；板块经济上，规划“一极一圈两翼”布局。注重协调产城的空间结构，现代服务业与居住功能区相融布局，一、二类工业与居住功能区相邻布局，三类工业与居住功能区相离布局，形成两化互动、三化联动、城乡一体的新型城乡产业形态。

（三）构建基础设施规划布局。按照“交通先行”要求，构建以“一环七线”高速公路网和“四向四线”铁路网为主体的区域综合交通体系；加强重大水利设施建设，推进两大灌区和四大水源重点工程建设；统筹推进城乡电、油、气等建设，构建基础设施支撑体系。

二、实施激活要素改革工程，推进城乡资源统筹

围绕土地、资金、人才三大要素，建立城乡平等交换均衡配置制度，全面激活要素潜能，服务城乡统筹发展。

（一）改革产权管理制度。抓住确权、流转、挂钩、交易等重点环节深化改革。一是以“还权赋能”为核心，加大农村产权确权登记和流转“1+10”政策执行力度，农村“五权”确权登记颁证率分别达到98%，探索农村集体经济组织成员权固化措施，建立常态化农村产权确权颁证制度。二是规范流转。规模流转承包地34.9万亩，林权流转7.5万亩，二者流转率达18.8%。三是实施土地综合整治和挂钩。整理土地42万亩，取得占补平衡指标5.6万亩，城乡建设用地增减挂钩节余周转指标5043亩。下一步将以实施全国深化城乡建设用地增减挂钩和低丘缓坡未利用地开发试点为抓手，进一步释放土地潜能。

（二）改革投融资制度。一是搭建财政支持平台。建立每年对“三农”投入增长幅度同口径高于财政经常性收入增长幅度机制，全市“三农”投入年均增长38.6%；实现多渠道注入一个口子放水，集中财力办大事，建立了涉农项目资金整合制度和工作机制。二是扩大金融服务产品。设立全国首批、全省首家地市级总分行制试点村镇银行——自贡农商村镇银行，新发展11家小额贷款公司、8家融资担保公司、2家投资基金和1家金融仓储公司，“三农”贷款余额实现144亿元，大幅提升农村投融资业市场化率。三是建立农村产权交易平台。组建自贡市农村产权交易中心，抓好农村产权制度改革成果应用，每年土地融资达到2亿元以上。

（三）改革农业经营主体。一是着力培育新型农业经营主体。吸引发展“归雁经济”，引导发展“能人经济”，推动发展“村企合作”，支持发展家庭农场和合作农场，提升壮大农民专业合作社，支持农业产业化龙头企业做强做优，发展市级以上龙头企业120户、农民合作组织810户、种养大户2.3万户，“归雁”落户本土50余家，参加村企合作的企业达到了38户，年培训城乡劳动力24万人（次）。二是建立利益合理分享机制。大力推广农民土地入股、政府投入折股、企业利益兜底、特色产业全程托管等新机制、新模式，鼓励和引导城市工商资本经营规模化种养业，探索建立农民以土地合作社形式入股工商企业经营农业，以及工商企业租赁农户承包地准入和监管制度，促进农民在农业生产经营机制创新中获得更多的收益。

三、实施产业发展支撑工程，推进城乡产业统筹

坚持四化同步、产业互动、产城（村）相融，逐步做大统筹城乡实力，促进城乡产业互动发展。

（一）大力发展新型工业。一是构建“一带一核多园”格局。沿省道305线梯次布局工业，构建国家级高新产业技术开发区为核心，三个省级园区和一批特色产业园的工业集中发展带。二是实施“千百工程”。建设以“千亿板仓”为核心，培育优势企业集团，发挥龙头企业的带动作用，培育主营业务收入超100亿元的企业5户、超30亿元以上的企业24户，推进工业由低端向高端、由集中向集群、由制造向创造转变，再造一座产业新城。三是建设五大产业基地。打造国家节能环保装备制造、国家新材料产业化、国家盐及盐化工、农产品加工业、生物医药等五大基地。到2017年，全市园区（集中区）承载能力达到60平方公里以上，全市工业主营业务收入力争达到3500亿元，工业增加值力争达到1175亿元。

（二）大力发展现代服务业。一是优先发展生产性服务业。以钢材、建材、化工、五金机电、农资等为重点，建设一批区域生产资料专业市场，建设区域物流配送枢纽。二是发展生活性服务业。建设生活资料专业市场，以皮革服装、家居、汽贸、电器、灯具、粮油等为重点，优化发展生活性服务业。三是构建现代物流体系。围绕提升区域中心城市聚集辐射能力，强化综合服务及配套功能，推进服务业聚集发展，构建1335现代物流体系。到2016年，建成10个以上具有区域影响力的专业市场，形成自流井老城、南部新城（含沿滩新城）和东部新城3个城市商圈。

（三）大力发展现代农业。一是发展五大特色农业产业基地。坚持走“种养结合、集中连片、特色精品、设施先进、机制完善、效益显著”的现代农业发展路子，实施农产品品牌战略，打造休闲观光农业，集中建设粮食、畜禽、林果、水产五大优势特色产业基地。二是建设七个现代农业示范园区。重点打造7个规模1万亩以上、年产值1亿元以上的现代农业示范园区，其中，建成1个连片20万亩以上的国家级现代农业示范园区，建成6个规模超1万亩、产值过亿元的现代农业示范园区。三是建设四个农产品加工物流园。开工建设3个农产品贸易加工园和1个农产品物流园。到2017年，全市农业增加值力争达到150亿元，年均增长4%。

四、实施公共服务延伸工程，推进城乡保障统筹

推进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，平等保护城乡居民自身发展权益，让城乡群众共享改革发展成果。

（一）推进农民市民化。紧紧依托户籍管理制度改革、社会保障制度改革，农村产权制度改革，吸引农民进城，促进农民市民化。一是在对象上分类推进。以稳定就业为基础，促进失地农民、农民工、乡村干部、民办教师、乡村医生、灵活就业人员充分融入城市，从社保、住房、卫生等方面制定市民化政策支持体系。对放弃宅基地进城的，建立以中心城区、县城区、小城镇为重点的农民梯次转移模式。二是在权益上双重保障。对进城农民的承包地经营权、林权和集体经济组织收益分配权保留在原集体经济组织，让农民带着权益和尊严进城，同时穿上住房、社保、就业、就学、就医“五件外衣”。三是在成本上三级分摊。坚持政府、用人单位、个人各自分摊一点的办法，实现了城乡养老保险、医疗保险一体化，教育、文化、体育等就地享受。到目前为止，全市60%的农村劳动力顺利转移到非农产业，近5万农民转为市民，城镇新增常住人口22.8万人，新增城镇就业17万人。

（二）推进四级居住。根据全市提出“三个百万”（城市居住就业、小城镇和务工、农村居住就业各100万人）计划，以农民四级居住为指导，配套抓好基础设施、公共服务建设，同步推进城镇和新农村建设。一是加速小城镇建设。推进基础设施向农村延伸，所有乡镇通油路（水泥路）和客运，农村集中供水（自来水）率已达56.3%，年内可实现乡镇污水处理设施全覆盖，依托场镇建成1.3万套、181万平方米农民新居，一批小城镇建成区和城镇人口增加了一倍。二是建设新农村综合体。按照“七化十二有”标准，建设“30分钟生产圈、15分钟生活圈”农村新型社区，全市建成18个市级新农村综合体，带动区县建设21个综合体，建成“1+6”村级公共服务活动中心75个，惠及农村居民15万人。三是推进新村聚居点建设。每个村规划布局3～5个“生态村庄型”新村聚居点，共建成253个点位1.96万套民居，惠及农村居民7万人。四是建设新农家大院。改造建设78个“生态庭院型”新农家大院，配套便民和服务设施，惠及不离乡不离土农村居民近5000人。

（三）推进结对帮扶。一是力推城乡学校共同体发展模式。实现优质教育资源城乡共享，全市结成城乡共同体发展学校100组，每年城市学校教师到农村学校支教300余人（次），基本完成农村义务段学校标准化改造，着手实施偏远地区校点布局调整。二是实施城乡医疗卫生机构牵手活动。21家城市医疗单位牵手帮扶110所基层医疗卫生机构，完成了96个乡镇卫生院和700个村卫生室标准化建设，开展医疗保险省内异地就医及时结算。三是探索文体、交通、电力、广播电视等公共服务城乡共建共享新机制，建成文化信息资源共享工程乡镇服务点96个、村级服务点1000余个，全民健身路径46条，经常参加体育活动80万人，公路密度为1074m/km²、14000 m/万人，广播综合覆盖率99%，电视综合覆盖率97.4%，城乡公共资源共享常态化，农村公共服务由单一功能向综合服务转变。四是全面开展“挂包帮”活动。省市县三级领导、部门共挂点包村400余个，践行以城带乡、以工促农，在推进结对帮扶的深度和维度上下功夫，形成结对帮扶双方密切配合的良好工作格局。

五、实施社会管理创新工程，推进城乡服务统筹

改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，调动基层组织积极性，激发群众活力，促进社会管理创新，增强服务功能。

（一）创新扩权强镇。全市确定了17个市级和50个区县级扩权强镇试点。一是行政管理放权。全市下放行政审批权、行政执法（委托）权150余项，统一签订授权协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印。二是财政管理放宽。将乡镇税收收入扣除上缴中央和省级收入后留用乡镇，将规划区外的乡镇国有土地出让收入、土地开垦费、新增建设用地有偿使用费、城市基础设施配套费扣除相关成本后统筹安排给乡镇，将乡镇国有资产由交镇统一进行经营管理。三是人事管理放活。调整乡镇机构设置，促进区县部门工作重心向基层下移，对垂直管理派驻人员实行区县部门与乡镇政府双重管理的体制，工作安排、日常管理、年度考核均以乡镇为主。

（二）创新村级服务。一是政府购买村级公共服务。将公共财政保障到村，问需于民，用招标、委托等方式购买社会组织提供的服务，在基础设施、公共服务和社会管理项目上，增加公共服务产品，提高资源配置效率，解决工程重建轻管、村组办事有心无力的问题。荣县在296个村开展了村级公共服务运行维护机制建设试点，据统计投入1776万元，购买了2090个公共服务项目。二是开展村务办公集中服务。实行逢场天村干部集中办公服务工作模式，定方式规范运作、定职责严格执行、定制度确保效果、定奖惩强力推进。富顺在全县26个乡镇政府建立村级办公点，据统计为村民办件7800多件次。三是群众诉求下访服务。实行主要领导带头下访、班子成员包案下访、区县级部门帮扶下访、带着问题主动下访、针对苗头及时下访平息突发事件、督查督办跟踪下访增强工作效果。沿滩区将倾听和收集群众诉求的触角伸到基层，据统计解决群众生产生活困难362件次，解决群众信访问题399件次，挂牌信访积案化解率100%，息访率81.3%。

（三）创新村民自治。一是三位一体管理模式。按照职责明确、制度完善、网络健全、运转有序、管理到位、服务优质要求，构建起社区（村）党组织、社区（村）居民委员会、社区服务站“三位一体”管理模式。二是“四民”自治机制。完善村民自治制度，构建起党组织领导下村民（代表）会议或村民议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的“民议、民决、民建、民管”新机制。三是“四议两公开一监督”议事机制。全面推进和完善有利于加强党的领导，促进依法办事，正面引导群众，维护群众社会经济发展权益的工作体系。

对照《自贡市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》“一年试点启动，五年初见成效，十年实现总目标”的战略部署，到2012年，全市人均GDP、城镇化率、财政对“三农”的投入年均增长率、城乡居民收入比、城乡居民恩格尔系数差等统筹城乡改革发展主要指标均全面达到并部分超过“五年初见成效”目标，向省委省政府交上了一份合格的答卷。在今后实践中，我们要继续坚持“一活二变三化”基本路径，实施好“五大工程”，推进五个统筹，更加自觉地走具有自贡特色的改革之路。实施要素改革工程，核心是进一步激活农村生产要素；实施产业发展支撑工程，核心是转变农村生产方式；实施公共服务延伸工程，核心是转变农民生活方式；实施规划先导工程，核心是实现城乡规划一体化；实施社会管理创新工程，核心是实现城乡居民经济社会权利平等化。