向永东：四川省秦巴山区 连片扶贫开发与新型城镇化问题研究
连片扶贫开发与新型城镇化问题研究
党的“十八大”将城镇化确定为我国经济增长的重要引擎。走新型城镇化道路，是新形势下转变经济发展方式、增强区域竞争力的重要举措。剑阁县作为秦巴山区连片扶贫开发县，城镇化率仅有28.9%，怎样在城镇化发展中依托秦巴山区连片扶贫开发异军突围，走出一条形态适宜、产城相融、城乡统筹、集约高效的新型城镇化道路，对四川省秦巴山区连片扶贫开发与新型城镇化问题具有极为重要的借鉴作用。
一、面临的困难与问题
秦巴山区连片扶贫开发对剑阁县支持力度与周边县区相比无优势可言。剑阁县虽然面临贫困人口多、贫困程度深、产业布局不合理、人居环境不优、社会事业发展滞后等诸多问题，但由于过去十年属非国家重点贫困县，与既属于国贫县又属秦巴山区重点县的县区相比，国家在确定新一轮扶贫开发项目资金规模支持时，处于劣势。
秦巴山区连片扶贫开发政策落实程度具有诸多不确定性。国家2011年开始确定秦巴山片区区域发展与扶贫开发重点县，规划多次反复改动上报，但至今国家在这方面政策支持究竟有多大规模、多大力度仍不明朗。因此，在新型城镇化建设方面，不能一味观望、等待，而是要提早快动，自力更生。
二、秦巴山区连片扶贫开发促进新型城镇化发展的实践与探索
自2011年以来，剑阁县坚持与“两项制度”有效衔接，与贫困户优先的原则相衔接，与园区建设、统筹城乡、两化互动相衔接，按照“政府主导、项目主帮、群众主体”，坚持“项目整合、资金捆绑、用途不变、集中使用、形成合力”，坚持民办公助、一事一议的方式，先后对12个村实施秦巴山区连片扶贫开发项目。累计投入扶贫资金2000万元，整合其他行业资金5000万元，共完成40公顷枇杷栽植、30公顷猕猴桃移栽327公顷烤烟种植；铺设烟地自流灌溉管网60km，建猕猴桃园职能喷灌设施33公顷，新建、整治引水渠系37.5km，整治土地334公顷，硬化通村公路、入户便民路36公里，整治泥碎公路20.1km，整治山坪塘88口。新建人饮井2口，新建微水池52口；民居改造404户；实用技术技能培训4400人；配套建设村级活动室、农家书屋、广播室、卫生站等公共服务设施。用秦巴扶贫这一颗“药引子”激活了全县扶贫开发“一盘棋”，起到了“四两拨千斤”的作用。
三、完善秦巴山区连片扶贫开发政策，推进新型城镇化发展
全面实施秦巴山片连片扶贫开发规划，需进一步完善现行扶贫开发政策。
加大项目资金投入力度。住建部正与相关部门探索确定1800个重点镇进行重点扶持、评选“绿色小城镇”、120个历史文化名镇、特色旅游城镇、推广“一镇一品”发展计划，省政府已启动“百镇建设试点行动”，着力打造一批特色鲜明的商贸镇、工业镇、旅游镇。应组织精干力量抢先向上级部门搜集财政新型城镇化资金投向信息，抢先争取上级优惠政策，抢前一步实施这些品牌战略，千方百计争取一切有利于推进新型城镇化建设的政策、项目、资金。
免除地方项目配套资金。针对连片特困地区自身发展能力弱、财政保障严重不足等实际情况，建议在提高扶贫开发投入标准的同时，取消在连片特困地区实施的水、电、路等公益性基础设施建设项目县级及以下配套资金。
明确部门资金投入比例。贫困地区迫切需求农业发展、农村建设、教育文化、医疗卫生、社会保障等方面的支持，在项目和资金上要向贫困地区进一步倾斜，要将贫困地区作为分配资金的重要因素，给予优先安排和重点支持。建议明确相关部门扶贫资金的投入比例，建立长期保障扶贫资金投入的长效机制，从投入和分配初期确立保障扶贫资金投入的科学导向。同时进一步完善和落实资源整合机制，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则，保证连片扶贫开发工作扶一片、富一片。
突出产业培育优先。剑阁县贫困人口人均纯收入与全县平均水平有3000余元的差距，每年递增幅度需达到1500元以上。要依托农业资源禀赋，种植业按照高山烟叶、河谷粮油、全县蔬菜布局，养殖业按照南部生猪北部肉鸡全县土鸡布局，农产品加工向中心集镇和北部工业园区集中，构建以新老县城为主体的商贸物流中心和集约化产业集群。按照“绿色生态，特色高效”的原则，发展畜禽、粮油、林产、烤烟、蔬菜五大优势特色产业，坚持“建园区带基地、兴产业促增收”，提升已建的9个县级现代农业示范园区，新建21个县级现代农业园区。按照“公司＋园区＋专合组织＋农户”产业化经营模式，建立健全肉鸡、生猪、剑门关土鸡、烤烟、核桃五大产业链，延伸产业链条促进二、三产业良性发展。以核心区带动辐射区，以点连线，以线连片，以片连带，联片成带推进，促进产业规模化发展。将产业基地与新农村建设紧密结合，让农民住上好房子，装满钱袋子、过上好日子。
注重技术技能培训。优化配置劳动力资源也是衡量新型城镇化标准之一。剑阁尚有31.42万名劳动力需要得到职业技能培训、农民实用技术培训和科技培训。在实施连片扶贫开发中，坚持走“校企培训、企企培训、订单培训”的路子，有针对性地实施劳务培训转移，真正达到培训一人，输出一人，致富一家的目的。
有序引导农民向城镇和产业聚居点聚集。实施秦巴连片扶贫开发，在建设“一城两翼”新老县城的同时，突出特色，实施集镇集群发展。依托剑门关景区、鹤鸣山景区、武连觉苑寺，高标准、高起点打造剑门、汉阳等为代表的新型旅游集镇群。围绕嘉陵江沿岸，升中水库淹没区沿岸，结合蜀道景区、现代农业园区，打造江口、元山等乡村旅游集镇群。依托剑门新区、剑金工业园区资源，打造下寺、城北工业集镇群。以下寺、普安、白龙为代表的商贸集镇群。使其尽快发展成为经济强镇和县域经济次中心，成为人口、产业和市场的集聚点、城乡联结点，形成新的增长点。
四、深化改革，完善政策，增强城镇化发展动力
“改革是中国最大的红利”，有制度的改革，才有城镇化巨大红利的释放。一要加强土地制度改革。以保护农民以土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”“带财产进城”。二要加快户籍制度改革。全面放开城镇的落户限制，以实现城乡人口自由流动为目标，扎实推进城乡户籍制度改革。三要创新投融资体制机制。发挥财政资金对城镇建设的引领撬动作用，建立财政支持城镇建设投入稳定增长机制，国土收益要重点向城镇化建设倾斜。充分发挥信贷和投融资平台作用，多渠道筹集城镇化建设资金，积极采取TOT、BOT、BT等项目融资模式，引导社会资本在更大范围参与城镇化建设。四要加强和改善社会保障。保障农民工参加企业职工基本养老保险权益，加快完善医疗保险制度，建立完善城乡基本养老保障和医疗保险关系转移接续政策，医疗保险在全省范围内实现“一卡通”。农民工基本医疗保险、工伤保险和生育保险与城镇人口缴费标准相同，享受待遇相同。加强社会管理，特别是孤寡老人、残疾人、老年人、未成年人、妇女、最低保障对象、下岗人员等的管理与服务，构织好人口管理和社会治安防控体系，为新型城镇化建设集聚正能量。
未来剑阁，集约、智能、生态和低碳是新型城镇化建设必不可少的关键词。它必将为“美丽剑阁·幸福家园”建设注入新的生机与活力。